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對北京城市副中心基礎設施建設投融資模式的幾點思考
作者:衛藍 江姍 齊超 發布時間:2019-03-25

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摘要:城市基礎設施的改善和提升在促進經濟社會發展、完善城市功能、增進民生福祉等方面發揮著重要作用,而北京城市副中心的基礎設施建設作為城市副中心建設的基石,更需要創新方式、系統謀劃、高標準實施,也需要可持續的資金供給保障。本文在對北京城市副中心基礎設施領域投融資現狀、問題進行分析的基礎上,對城市副中心基礎設施建設投融資領域的思路進行了探索,并分析提出城市副中心基礎設施投融資模式的總體考慮,為城市副中心基礎設施建設創新投融資思路提供參考。

 

北京城市副中心是北京市“一核一主一副、兩軸多點一區”城市空間格局的重要組成部分,而副中心基礎設施建設作為引導城市發展的系統性工程,所需資金巨大,建設周期長,涉及政府、企事業單位和市民家庭等多元主體,涵蓋投融資、建設、運營、監管等過程。傳統的政府自建自營模式已經遠不能滿足投資需求,更多的資金需要由企業和融資機構籌措,將多元化投融資機制引入城市副中心建設勢在必行。梳理城市副中心基礎設施投融資現狀,把脈存在的主要問題,并提出對城市副中心基礎設施投融資的創新模式,對建立政府與社會主體“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系具有重要意義。

 

一、北京城市副中心基礎設施投融資現狀

(一)北京城市副中心基礎設施相關投融資模式

現階段,隨著北京城市副中心建設的不斷深入,北京市已探索出一條政府投資主導、多元化融資的投融資模式。其中,政府投資主導主要體現在基礎設施領域的市政府固定資產投資方面:對于軌道交通、市郊鐵路、高速公路等市屬基礎設施項目,項目工程投資主要通過政府直投、投資補助、財政補助等方式解決;而對于城市副中心的基礎設施建設項目,市政府固定資產投資還有特殊的資金支持政策。

城市副中心多元化的投融資模式主要包括平臺公司融資、建設基金融資、PPP融資、土地專項債等。

1、平臺公司融資

設立平臺公司,代政府履行建設、管理職能,是目前地方政府普遍采用的方式。在新時期,融資平臺面臨著迫切的轉型需要:一方面應結合自身優勢,按照國有企業改革的方向和要求,以打造地方性國有資本投資和運營公司為發力點,不斷整合資源、優化布局、提高運營效率;另一方面還需要準確把握未來政府投融資體制改革的大方向和主基調,深入理解投融資體制改革的精髓,從優化投融資結構、服務實體產業、防范金融風險等方面,精準出擊和提前布局,使改革成為促進自我轉型和發展的新動力。

2、建設發展基金

2016年2月,北京城市副中心建設發展基金正式啟動。城市副中心建設發展基金由北京市政府與中國農業銀行共同發起,按照2:8的比例共同出資設立的市場化股權投資基金。基金首期規模300億元,北京市政府出資60億元,市政府出資部分委托國管中心代持履行出資人職責。基金重點投向準公益和市場化兩類項目,聚焦城市副中心基礎設施、生態環境、公共服務、科技創新四個領域建設項目,同時支持產業轉型升級和發展,推動經濟結構和資源優化配置。

北京城市副中心建設發展基金以有限合作制的方式發起設立,引入專業化基金管理公司,市場化運作,采取股、債、貸聯動的模式,是金融資本運作的創舉,也是北京政府首個設立的此類基金,具有標志性和戰略性的意義。基金通過政府與金融機構合作、以股權方式運作,既避免按照傳統貸款方式形成政府性債務,又有效籌集足額資金,解決基礎設施建設周期長等問題,有助于加快補齊城市副中心基礎設施和公共服務設施短板。

3、PPP模式

盡管PPP融資模式已相對成熟,且在北京不乏成功案例,但在城市副中心建設上所涉及項目較少,其中規模較大且備受矚目的應為“通州—北京城市副中心水環境治理PPP建設項目”。該項目所涉及區域幾乎覆蓋城市副中心全境,劃分了8個工程項目,分別為:潮白河生態帶、北運河生態帶,兩河片區、城北片區、于永片區、臺馬片區、漷牛片區、河西片區水環境治理PPP建設項目,因此又稱為“兩帶六片區”水環境治理項目。

根據《通州·北京市行政副中心水務發展規劃》,通州水環境治理建設投資約359億元。其中,供水項目投資約81億元,已明確由市自來水集團、市南水北調辦組織實施;北運河(通州段)綜合治理、鄉鎮再生水廠配套管網二期等防洪以及骨干污水管網工程投資約58億元,由市區兩級政府部門按照現行體制投資建設管理;其余項目總投資220億元納入PPP實施方案。項目為典型的政府與社會資本合作工程,中標后聯合體將與通州區政府出資人共同組成項目公司,采用“項目投資、建設管理和運營一體化+政府購買服務”模式,建設、運營服務期25年。

從項目實施機構看,市政府授權市水務局作為“兩帶”PPP項目的實施機構,通州區政府授權區水務局作為“六片區”PPP項目的實施機構,負責實施方案的編制、招商、PPP項目合同的談判和簽訂以及項目全過程監管。而招商選定的社會資本獨資或與政府指定的國有企業合資成立項目公司,由項目公司負責項目的投融資、建設管理、運營維護,合作期滿后項目設施無償移交給政府。最后,項目設施所有權歸市水務局或區水務局所有,項目公司擁有項目設施的使用權和收益權。

(二)北京城市副中心基礎設施投融資存在問題

目前,北京城市副中心建設仍處于重要的起步階段,但隨著副中心建設的深入推進,政府投資的資金缺口問題日益顯現,而如何緩解大規模城市建設的資金壓力,化解政府債務風險,吸引社會資本投入是下一步投融資工作中需要思考的問題。

1、社會資本投資活力有待進一步激發

據統計,“十三五”期間北京城市副中心基礎設施重點建設項目需要引入社會資本1000余億元,占基礎設施領域總投資的一半以上。然而,民間投資進入基礎設施等領域仍有障礙、融資難融資貴等矛盾問題仍然存在,直接影響到投資者對基礎設施重點領域的投資信心,導致投資者投資主動性、積極性不夠。

2、建設資金的良性循環機制尚未建立

城市副中心基礎設施建設前期的征地拆遷、土地一級開發成本巨大,而受基礎設施公益性特征的限制(如沒有現金流的非經營性市政道路),或受公共服務價格水平的限制,導致基礎設施企業不能依靠自身收益償還信貸資金,無法建立基礎設施建設資金的良性循環,在一定程度上仍然依靠政府財政支出。

3、社會資本進入基礎設施領域投資渠道不暢

盡管基礎設施領域對非國有資本進入沒有明確的限制,但從城市副中心基礎設施建設的投資建設主體來看基本都是國有企業,如北投集團(原北京新奧集團)、京投公司等大型國企。一方面,基礎設施領域長期以來以政府和國有企業投資為主,國有單位已形成巨大的存量,主導了大部分項目建設。另一方面,部分基礎設施領域(如軌道交通)項目存在投資量大、建設周期長、資本流動性差等特點,多數非國有資本則普遍生命周期短、資金實力不足和對流動性要求高,缺乏明確的參與路徑。此外,非國有資本在融資、經營場所和生產設施獲取、項目前期手續辦理等方面也存在更多困難。

4、融資渠道和融資方式創新力度不足

從城市副中心融資現狀分析,基礎設施建設資金仍以國有銀行貸款為主,商業銀行貸款對長期資金需求的支持明顯不足,基金、保險、信托等多元金融資本參與基礎設施建設的合規渠道尚未徹底打通,資產證券化、融資租賃等可通過基礎設施資產來產生現金流的融資方式尚未得到廣泛實踐,缺乏加快資金周轉、分散投資風險的有效方式。

5、城市副中心建設發展基金作用尚未完全發揮

目前使用城市副中心建設發展基金的項目數量并不多,主要的瓶頸在于項目準入門檻較高,需要確實有收益的項目,以同時滿足定期付息和股權投資的要求。此外,基金公司需要入股項目公司,企業在財稅制度方面存在制約,可能對項目公司后續的經營管理帶來障礙,導致項目公司積極性不高。


二、北京城市副中心基礎設施投融資模式的基本思路

(一)明確不同投資主體的事權職責

建設項目的融資效果與投資主體的分工協作有著明確的聯系,不同行業、不同領域需要由不同的主體承擔主要融資責任。理順不同融資主體之間的職責分工,明確不同主體的事權邊界是完善城市副中心投融資模式的先決條件。一方面要明確政府部門與私人部門之間的投融資責任與協作范圍,劃清“政、事、企”職能邊界,形成各主體分工協調的協作關系。另一方面要通過行政手段明確政府部門在基礎設施建設領域的財政投入職責,規劃保障基本公共產品和服務的公益性支出占本級財政支出的比例,保障基礎設施領域的財政投入到位。

(二)按照不同的項目類型設計不同的融資渠道

基礎設施項目可以大致分為非經營性項目、準經營性項目和經營性項目,不同的項目經營方式不同,項目的利益主體也各有區別,需要針對不同領域的不同類型項目設計各不相同的投資模式。對于非經營性項目,應該以政府投資為主導,社會資本為輔;對于準經營性項目,應該以政府投資為基礎,積極引導、扶持社會資本投入;對于經營性項目,應該以市場主體為主,政府給予適當支持。對于不同的融資模式,應根據項目具體情況,靈活選用不同的融資方式,進行合理創新,構建多樣化、多渠道的融資模式。

(三)開放民間資本投資領域,增強市場競爭活力

一方面,要積極拓展民間資本的投資領域。重點明確市場主體在基礎設施建設領域的投融資主體地位,保護市場主體的各方面權益;另一方面,要放松對于基礎設施建設的行政審批和市場管制,消除民間資本進入的制度性壁壘;同時嚴格限制國有企業的經營領域,完善國有企業退出、改制機制,避免“與民爭利”。


三、城市副中心基礎設施投融資模式總體考慮

(一)充分發揮三大投資主體的作用

1、以政府作為投資主體的基礎設施投融資模式

政府投資主要包括政府投資撥款、政府資本金注入、政府投資補助、政府政策性融資等多種方式(見下表),從分類上主要分為兩類:一類是無償的、直接的、一般利益支出的投資方式;另一類是有償的、間接地、特殊利益支出的投資方式。

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正是出于政府對市場的引導和調節作用,因此需要充分發揮政府資金和政策的帶動作用。

一是要科學編制城市副中心的政府投資計劃,在區域發展規劃、城市規劃、土地利用總體規劃的框架內,以總體發展戰略為指導,合理制定三年滾動政府投資計劃,并在此基礎上編制政府投資年度計劃,合理安排政府投資,確保政府資金投入的協調性和引導性。

二是注重發揮政府投資引導基金的創新和引領作用,進行政府注資增信,利用政策性金融優勢適當降低融資成本,并通過下設子基金等方式建立多元化出資結構,繼續吸引銀行資本、保險資本等機構性資金及其他社會資本共同參股,聚焦城市副中心基礎設施建設的重點領域或薄弱環節,彌補投融資在部分領域的“市場失靈”,實現政府資金的分配管理從直接到間接、從分散到集中、從無償到有償的轉變。

三是加大政府的金融政策支持,鼓勵各類金融機構、尤其是政策性銀行加大對城市副中心基礎設施建設的資金投放,可通過設立重點領域風險專項補償基金,或進行適當的貸款貼息等方式,降低金融機構的投資風險,提高金融機構資金投放的積極性。

2、以平臺公司作為投資主體的基礎設施投融資模式

在經濟進入新常態,經濟增長由高速向高質量轉變過程中,需要平臺公司盡快摒棄單純作為地方政府融資工具的傳統觀念,積極發揮其利用市場手段融通資金、盤活政府性資產資源、提供城市運營和社會公共服務、引導城市產業投資落地等作用,更加注重平臺公司的資產質量和經營能力,加速培育具有較好經營性的核心業務和較強成長型的新興產業,為實現區域綜合開發、產城融合發展貢獻自己的力量。

一是明確平臺公司的投資主體地位,健全項目管理機制。在授權開發的過程中,政府應集中精力做好決策、監督、協調和指導工作,科學制定整體建設目標、項目建設計劃、資源配置方案和成本分擔機制等,而平臺公司作為權責利相統一的市場主體和投資主體,通過不斷提升投資、建設、運營和資金管理水平,高質量完成政府授權的投資建設任務,將項目實施中各項風險控制在公司范圍內。

二是踐行科學的城市經營理念,合理控制投資規模。從頂層設計入手,建立一套適應新時代發展需要、適應城市副中心政府性債務管理要求、適應產業運營服務平臺長期健康發展的體制機制和發展戰略,并從職能定位、產業布局、發展轉型、融資創新和資質管理等多方面,進行發展戰略規劃、企業組織和管理體系等的重新構建。

三是注重業務鏈條的延伸,適應區域發展的需要。在副中心建設與城市更新的大背景下,平臺公司要適應區域發展需要,從征地拆遷和土地一級開發等基本業務向完善城市功能、培育發展城市產業方向延伸,形成更深層次、更大范圍的多元化業務鏈條:一方面向城鎮供排水、收費停車場、垃圾處理等具有一定壟斷性質的準經營性市政基礎設施領域延伸,另一方面拓展經營性業務領域,如商業地產、旅游資源開發、文化會展服務等,通過市場化運作提升自身的管理能力和市場競爭力,也為非實體化的資本運作業務提供原始積累。

四是保證優質資產、資源的可持續性,充分發揮政府性資源在平臺公司市場化運作中的支持作用。積極爭取和利用區域開發建設過程中形成的具有較大經營潛力和較好市場前景的優質資產和資源,將銀行融資優勢、政府信用優勢和市場力量結合起來,利用市場規律充分發掘各類資產和資源的潛在經濟價值,形成平臺公司的市場化業務增長點,建立自身的可經營性資源和資金循環體系;同時通過資源整合和市場融資方式尋求與社會資本的業務合作,為吸引社會資本參與城市副中心的建設搭建實施平臺。

3、以引入社會資本為主的基礎設施投資主體多元化

通過吸引社會資本、特別是民間資本進入基礎設施建設領域,實現基礎設施投資主體多元化,可使市場機制在基礎設施建設中發揮重要的調節作用,實現經濟效益與社會效益的動態均衡,也可以拓寬和優化融資渠道,實現資金供給與資本結構優化的協調互動。

為充分提升城市副中心基礎設施建設對于社會資本的吸引力,可從以下幾方面進行體制機制的改革與創新,緩解政府投資壓力。

一是發掘城市可經營性資源,促進隱形資產顯性化。構建并完善城市經營理念,通過公開競爭的方式有償出讓公交線路使用權、道路及綠地的戶外廣告設置權、道路、廣場、綠地等公共設施和公共空間的冠名權、社會停車場收費權等,將經營收入用于非經營性基礎設施建設,或通過無形資產置換方式解決基礎設施建設資金缺口問題。以城市綠地建設及建成后管護為例,可通過PPP方式吸引社會資本籌措資金負責城市綠地的建設和建成維護,根據建設和運營成本測算結果,政府授予一定期限的綠地廣告經營權,以用于項目自身資金平衡和社會資本合理收益。

二是積極盤活存量資產,促進國有資產保值增值。一方面可通過TOT(移交—經營—移交)等方式出售存量基礎設施項目的經營權,一次性獲得大量資金,用于其他新建基礎設施項目的投資;或通過資產證券化等方式將缺乏流動性但具有未來現金流入的資產轉變為可以在金融市場上出售和流通的證券,解決項目建設資金缺口問題。另一方面可通過租賃、股權轉讓、經營權出讓等形式吸引社會資本對存量國有資產進行經營,利用市場競爭機制提高公共產品和服務的供給效率和經營水平,減輕當期財政資金的投資壓力和資產運營的財政補貼責任,實現國有資產的保值增值。

三是進行項目包裝整合,實現項目自身平衡。可將非經營性基礎設施項目與經營性項目打捆整合,作為一個整體項目進行市場化融資或招商,實現項目自身的資金平衡。如將市政道路或城市綠地等非經營性基礎設施項目,與社會化停車場、經營性體育場館等項目進行整合,或與具有較高土地升值空間的周邊土地二級開發項目進行捆綁開發,通過可產生現金流的項目彌補非經營性基礎設施項目,作為一個可經營、自平衡的整體項目進行綜合性、系統性開發建設。

四是擴大民間投資渠道,加大對民間投資的支持力度。加快推動國有企業改革與重組,建立國有企業與民營企業的平等地位,打破民營資本進入基礎設施建設領域的行業壁壘,減少行政手段對國有企業經營活動的干預或傾斜,積極引導民營資本的進入。

(二)充分發揮副中心建設基金的引導作用

北京城市副中心建設發展基金受限于政府投資基金的相關監管要求,項目選擇范圍受到一定限制,投資效率尚未達到預期。在緊扣副中心投資主體、確保資金安全、嚴格控制風險的原則框架下,建議從以下幾方面完善副中心基金的運作機制,充分發揮基金對城市副中心基礎設施重點領域建設的引導作用。

一是加強與其他產業投資基金的合作,一方面可以加強與京冀協同發展產業投資基金等國家和地方投向相近的政府投資引導基金的深度合作,通過互相參股、聯合投資等方式發揮合力,另一方面也可加強與北京通州水環境基金等重點領域產業投資基金的合作,通過扶優扶強推動區域基礎設施建設的投資布局優化。

二是強化政策支撐,研究深化基金對于社會資本的讓利機制,以及財政貼息、稅收優惠、風險補貼等政府支持優惠政策,不斷提高基金對于社會資本的吸引力和杠桿作用,引導金融機構加大對基金投資項目的融資支持力度,充分發揮基金對市場資源的引導配置作用。

三是提升基金退出效率,政府引導基金退出的方式可通過上市減持、股權轉讓、企業回購等多種途徑實現,在實際操作中副中心基金仍傾向于采取由被投資企業回購基金所持公司股權這一最保守的方式,為了更好的服務于城市副中心建設,建議副中心基金在以后的投資項目中研究建立多元化的退出渠道,以多層次的資本市場為依托,積極探索證券市場掛牌上市、發行資產證券化產品、企業兼并與收購等途徑實現成功退出。

四是加強基金經營管理專業人才的培養,通過提高基金管理的人員素質,顯著提高副中心基金的管理水平和投資效率。

(三)優化各項融資工具的選擇

從基礎設施項目的特點出發,選擇合適的資金渠道是一個值得關注的問題。目前,城市副中心建設主要融資渠道包括財政支持、銀行貸款以及PPP模式等項目融資,在選擇融資渠道時應盡可能選擇融資成本較低且政府和企業承擔風險較小的融資渠道,通過組合優化選擇最合適的融資方式。

財政性資金。由于財政性資金具有公益性、無償性的特點,因此要充分發揮財政杠桿在促進城市副中心建設和區域綜合開發中的積極作用,重點投向公共基礎設施領域、基礎產業和新興產業領域,培植稅源,實現經濟效益和財政收入的持續、穩定、增長。

發行地方債。地方債作為地方政府籌措財政收入的一種形式,其收入列入地方政府預算,由地方政府安排調度,屬于地方政府顯性債務的一部分。截至2016年底,北京市政府性債務余額4053億元,2017年新增地方政府債務限額525億元,主要應用于副中心建設、疏解非首都功能、環境綜合整治、基礎設施建設等重大項目和工程,目前北京市政府債務風險總體可控。

由于北京市財政實力雄厚,財政收入穩定性較強,債券償還能力較好,因此通過發行地方債融資的成本較低。根據北京市財政局2017年11月公布的《2017年北京市政府一般債券(六至七期)發行結果公告》及《2017年北京市政府專項債券(十一至十二期)發行結果公告》,目前北京市地方政府一般債券和專項債券的票面利率為三年期3.79%,十年期3.96%,低于中國人民銀行長期貸款基準利率1個百分點左右。因此在政府債券風險可控的前提下,可盡量采取發行地方政府債券等低成本融資方式。

銀行貸款。總體來看,目前北京市及城市副中心的城市基礎設施建設中,銀行貸款融資仍是最主要的一大融資渠道。由于銀行貸款具有穩定性高、融資成本低、操作程序簡便的特點,尤其是平臺公司可以獲得相當于央行基準利率或者更低的銀行貸款利率,因此成為城市副中心區域建設投資的主要融資方式選擇。在城市副中心基礎設施建設中,應注重發揮平臺公司的銀行貸款低利率的優勢,加強對政策性銀行貸款的利用,從而降低基礎設施項目的綜合融資成本。

企業(公司)債券。企業(公司)債券屬于企業直接融資的一種形式,以平臺公司為主體發行企業債券進行基礎設施建設融資,是在地方債之外的另一種債權融資方式,但是由于法律規定政府不能提供擔保,因此只能以建設項目的未來收入作為償債資金來源。發行企業債券所籌集的資金期限較長,通常期限在5-15年,具有資金使用自由的特點,所融資金既可用于補充項目資本金,調整財務結構,又可償還銀行借款等,同時利率比同期銀行貸款利率低約0.5-1個百分點,因此,發行債券可作為平臺公司的重要籌資方式之一。

資產證券化。資產證券化(ABS)模式是以項目所屬的資產為支撐的證券化融資方式,較適用于具有穩定現金流的項目,對于建成和未建成的項目均可使用,在融資過程中發起人不會喪失項目的經營權。與其他傳統融資模式相比,資產證券化融資方式的融資成本相對較低,一般低于同期銀行貸款利率0.5個百分點以上,略高于企業債券,通過成熟的交易結構和信用增級手段,可有效降低利息率,減少融資成本的支出,同時可將具有流動性的資產從公司整體風險中隔離出來。


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